摘要：持續推進高標準農田建設，是發展農業新質生產力、走中國特色農業現代化道路的基礎支撐。本文構建高標準農田建設的“制度變遷－產權配置－制度激勵”分析框架，全面考察其進展、困擾與深層次矛盾。研究發現：從理論層面看，高標準農田建設的制度變遷是圍繞糧食安全戰略的邊際改進過程，持續優化的制度體系使得農地產權配置市場發生適應性調適，進一步影響了制度激勵的傳導邏輯。從現實層面看，高標準農田建設在項目精準度、農業生產韌性、籌資渠道、監管與管護效能四個方面取得了顯著進展。但由于耕地保護制度的特殊公共屬性以及制度激勵工具的后天設計缺失，高標準農田建設面臨著制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協同度低以及建管用銜接不暢的現實困擾。為此，本文認為，進一步推進高標準農田建設，應有效發揮基層主體監督在降低制度性交易成本中的柔性功能，建立收益與融資掛鉤機制以減少財政投資依賴，探索部門聯動式激勵機制以促進配套政策協同，堅持系統性理念推動整體區域建設。
關鍵詞：高標準農田建設 耕地保護 糧食安全 制度分析
一、研究背景與選題價值
耕地是糧食生產的基礎，是中華民族永續發展的根基。從耕地稟賦看，相比世界農業發達國家，中國在人均耕地數量與質量上并不占優勢。可以預見，在農業強國建設的道路上，相對劣勢的耕地稟賦無疑是最為突出的資源短板，必須落實好最嚴格的耕地保護制度。
當前，作為耕地保護領域的核心政策，高標準農田建設已經成為保障國家糧食安全的基礎性工程。但是，隨著高標準農田建設不再強調單一面積增長，而是步入“量質并重”的全新時期，現有制度在基層的實際運行也面臨諸多現實困擾。因此，從制度層面解構高標準農田建設的底層邏輯，全面考察已有進展與運行現狀，既有迫切的政策需求，也有重大的理論和現實意義。
系統梳理高標準農田建設的相關研究可以發現，已有文獻側重于政策梳理和問題剖析，缺乏系統的經濟學分析，較少解釋實踐問題背后隱含的制度邏輯和深層次矛盾，也缺少基于未來政策取向的戰略思考。鑒于此，本文以解構高標準農田建設的制度邏輯為研究起點，構建“制度變遷－產權配置－制度激勵”分析框架，全面考察高標準農田建設的進展、困擾與深層次矛盾，并結合理論與實踐提出對策建議。
二、主要內容和邊際貢獻
(一) 主要內容
本文按照制度變遷推動產權配置適應性調適、產權配置動態調適影響制度激勵結構、制度激勵進一步催生制度變遷需求的邏輯閉環，從理論層面解構高標準農田建設的制度邏輯。基于理論框架，重點從現實維度出發，總結梳理高標準農田建設的實際進展，揭示基層實踐中面臨的現實困擾，運用理論工具分析產生現實困擾的深層次矛盾。
一是以糧食安全為核心線索的制度變遷。高標準農田建設的制度變遷動力源于農戶與政府的雙重訴求，其制度變遷目標是在農村土地家庭承包與“三權分置”制度框架下，借助高標準農田建設這一制度工具，實現土地連片的適度規模經營，即土地要素有效配置；其制度變遷形式包括自上而下的強制性變遷與自下而上的誘致性變遷。
二是以“三權分置”為基礎條件的產權配置。“三權分置”下高標準農田建設的產權配置目標在于通過優化農地產權配置實現土地要素的最優配置。在這種目標導向下，其農地產權配置規則是由政府、市場與村莊社會共同構成的規則集合。進一步地，為了實現高標準農田建設下農地產權的有效率配置，需要更加細致、明確的資產移交規則以及合理有序的經營權集中，并且利用市場機制搜尋匹配有效率的產權配置結構，同時廣泛調動村集體配合。
三是以激勵相容為主要目標的制度激勵。在政府主導、多元主體參與的基本原則下，高標準農田建設涉及的多元主體嵌入在政府科層制的縱向鏈條中，通過各自領域的橫向拓展，將正式規則與非正式規則充分融合，理論上可以形成獨立決策但又分工合作的多中心治理格局。其中，激勵機制包括：面向村集體的賦權機制、經濟與社會雙重激勵的合作機制、全過程的監管機制。
四是高產和穩產的基本功能逐步實現。立足于當下，高標準農田已經成為保障國家糧食安全的重要支柱之一，其穩產能、降風險、促轉型、助增收等功能正持續顯現。具體來看，高標準農田建設的實際進展具備以下四大特征：更加重視項目實施的精準性，更加注重提升農業生產韌性，更加強調籌資渠道的多元化，更加關注監管與管護的效能。
五是既有矛盾疊加與全新問題頻發的雙重困擾。應清醒認識到，目前高標準農田建設已經進入攻堅克難、啃“硬骨頭”的關鍵時期，正遭遇諸多現實困擾。一是制度性交易成本高，干擾高標準農田建設的市場運轉；二是財政投資依賴度大，增加高標準農田建設的潛在風險；三是配套政策協同度低，削弱高標準農田建設的集成功能；四是建管用銜接不暢，限制高標準農田建設的可持續性。
六是制度運行現狀難以適應“量質并重”的階段要求。從底層邏輯分析，高標準農田建設面臨現實困擾，既是耕地保護制度的先天公共屬性使然，也因系制度激勵工具的后天設計缺失。具體表現為以下四個方面：規制邊界不清晰產生制度性交易成本；兼具宏觀與微觀的雙重公共屬性，加劇財政投資依賴；政府部門內部、政府主管部門與市場主體、村集體與市場主體所形成的多重委托代理關系，造成配套政策難以協同；制度激勵機制過于垂直化、單線式，缺乏項目全生命周期的系統性、統籌式激勵，導致建管用銜接不暢。
(二) 邊際貢獻
一是豐富和拓展中國耕地保護制度與農業生產經營領域的理論研究。本文從經濟學視角解構高標準農田建設的制度邏輯，能夠更好地從理論層面理解耕地保護制度與農業生產經營的協調關系。
二是系統性考察并分析高標準農田建設的現實基礎。本文基于理論分析框架，從現實出發梳理高標準農田建設的實際進展和基本特征，識別高標準農田建設過程中既有矛盾和全新問題交織的現實困擾，揭示導致現行制度運行不暢和效率偏低的深層次矛盾，為進一步推進高標準農田建設提供靶向支撐。
三是從長遠發展視角討論高標準農田建設的政策優化方向。基于對現實困擾的分析，本文提出下沉式治理、收益與融資掛鉤、部門聯動式激勵和整體區域推進四個維度的改進方向，以期糾正高標準農田建設在基層實踐中的偏離，為2035年永久基本農田全部建成高標準農田提供政策建議。
三、主要結論和政策建議
(一) 主要結論
理論上，沿著保障糧食安全的核心線索，高標準農田建設的內涵逐漸完善，農地產權配置市場發生適應性調適，進一步影響制度激勵結構，制度激勵的需求反饋又推動了制度持續優化；實踐中，高標準農田建設暴露出制度性交易成本高、財政投資依賴度大、配套政策協同度低以及建管用銜接不暢的問題，這主要源于規制邊界不清晰、特殊的雙重公共屬性、多重委托代理以及主體激勵不相容的深層次矛盾。
(二) 政策建議
一是推進下沉式治理，降低制度性交易成本。圍繞村集體建立招投標、審批與驗收、資金劃撥等方面的舉報反饋渠道，消解基層行政的失范性行為。探索新型農村集體經濟組織在二輪延包與高標準農田建設銜接上的新作用、新模式。
二是建立收益與融資掛鉤機制，防止過度依賴財政投資。發揮財政資金的撬動作用，通過整合涉農資金和多元化融資方式，引導市場主體參與高標準農田建設。建立收益與融資掛鉤機制，對運營管護好的地區給予激勵性補貼。
三是探索部門聯動式激勵機制，促進配套政策集成協同。構建部門間的工作協同激勵機制，明確跨部門協作的權責標準。構建部門間的政策協同激勵機制，實現面向耕地保護和質量提升的一體化綜合施策。
四是加快整體區域推進，保障建管用有序銜接。帶動整體區域擴面提質，逐步擴大整地市級、整縣級和整灌區推進高標準農田建設的試點范圍，并將耕地細碎化治理作為高標準農田建設的前置內容。構建激勵相容的主體利益聯結機制，保障村集體、農戶、新型農業經營主體等相關主體的合理參與。
責任編輯：經濟研究處
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