《海南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出，“推進墾地在空間規劃、產業融入、公共基礎設施建設、土地利用、項目招商等方面一體化融合發展”。2021年海南省《政府工作報告》也提出，“制定墾區高質量發展政策意見，實施墾地融合發展試點示范工程”。基于海南省情，墾地融合發展是貫徹落實新發展理念，統籌推進海南鄉村振興、補齊墾地區域協調發展短板，確保墾區發展、鄉村振興與自貿港建設同步推進的重要內容。海南農墾是全省最大的國有農業企業集群，土地面積占全省陸域土地面積1/5，區域內人口占全省農村人口1/6，通過推動墾地融合發展，促進海南農墾發展和墾區振興，是落實省委、省政府決策部署的重要舉措，對海南自貿港建設和推進全省鄉村振興戰略具有重要意義。
墾地融合發展現狀
一是農墾社會職能全面移交。經過近5年努力，海省在全國首創設“居”，承接墾區20多個大類110多個小項的管理和公共服務職能；完成墾區3家直屬醫院、79家農場醫院、公安局及下轄16個分局及77個派出所(含協警)、45所公辦學前教育機構、水庫安全、住房公積金等事項移交，安排相關工作人員1.3萬余人。實現社會職能全面移交，墾區職工群眾的生產生活進一步融入地方。
二是初步建立墾地合作機制。海墾控股集團積極融入全省發展大局，編制墾區國土空間規劃專題研究綱要，著力推動墾地“空間規劃、土地利用、產業投資、公共服務和項目建設”一體化融合發展，主動與海口、三亞、儋州等17個市縣建立墾地聯席會議制度，定期協調墾地融合發展問題。
三是墾地在重點民生工程和重點工作方面緊密配合。海墾控股集團密切配合抓好疫情防控、脫貧攻堅、警保聯控、防風度汛、園區開發、農產品穩價保供和重點項目落地建設等工作，為海南熱帶雨林國家公園生態搬遷以及邁灣、天角潭水庫移民搬遷和瓊樂、山海、萬洋、文臨高速公路征地，“五網”基礎設施建設等，累計提供土地2.28萬畝。墾地聯動開展“兩違”整治，完成墾區“兩違”圖斑處置3.27萬宗，掛賬監管1.7萬宗，完成率100%，全年調處收回被占地11.05萬畝。
四是以優勢產業輻射推動墾地經濟發展。5年來，海墾控股集團實施“八八”戰略，在推動橡膠、南繁育制種、熱帶水果、熱帶作物、草畜養殖等八大產業發展的同時，通過產業帶動、提供農業服務等方式，帶動當地產業發展。比如，在荔枝產業方面，2017年-2020年的荔枝總產量分別為5000萬斤、6600萬斤、6000萬斤、6100萬斤，總產值分別為2.1億元、2.2億元、3.66億元、3.78億元，產業規模化效益日益凸顯，同時帶動周邊鄉鎮種植荔枝達8萬畝；國家南繁生物育種專區項目累計完成投資2.98億元，累計流轉南繁科研用地1.76萬畝；東方種子烘干廠竣工投產，參與南繁科技城建設，與三亞市共同推動“南繁硅谷”建設。自2018年起，海墾控股集團旗下海膠集團搭建橡膠智慧收購平臺，并在全省推廣，現全省已有14個市縣14萬余名膠農注冊使用該平臺，有效規避人工登記誤差，提高橡膠保險賠付率，促進海南天然橡膠產業持續健康發展，惠農惠民。母瑞山農場公司母瑞七隊美麗鄉村、紅軍旅館、紅軍大食堂等，與定安縣共同推動紅色愛國主義教育，提升教育基地接待能力，帶動當地紅色旅游業發展。
墾地融合發展存在的問題
當前，墾地發展不充分、不平衡的問題逐漸成為全省區域發展不協調的因素，長此以往，將影響全省經濟社會發展大局。當前墾地融合發展存在的問題主要體現在以下三個方面：
一是墾地融合發展頂層制度不夠完善。由于農墾管理的特殊性，農墾改革的頂層制度中缺少了解決墾地利益捆綁和墾地雙方責任職責定位的制度設計，原有農墾和地方在資產、資源和公共服務等方面權責人為割裂的矛盾沒有解決，造成了墾地之間義務和權力不對等。比如，在土地資源管控模式中，土地經營權歸屬農墾企業，管理權、規劃權、執法權歸屬地方政府，很容易造成資產占有使用權益和管理職能割裂，墾地雙方一旦存在利益沖突，墾地融合就無法成為農墾和地方政府的共同責任。
二是墾地融合發展缺乏明晰的模式和路徑。雖然農墾與地方政府在疫情防控、“兩違”整治、被占地收回、土地征收等方面建立了對接和工作機制，但在區域整體規劃、招商引資、產業項目建設、公共服務基礎設施建設等方面的溝通和協同不夠，真正推動雙方協同發展的產業項目、公共基礎設施服務水平提升工程不多，墾地之間沒有明確的協同合作模式、具體措施和實施路徑。
三是農墾經濟社會發展速度較慢，對經濟貢獻小。農墾區域內經濟作物主要為橡膠等傳統種植作物，存在土地面積占市縣比重大、人均產值低的現象，對地方財政、稅收、就業貢獻較小，而社會管理和公務服務缺口大、包袱重，再加上部分農墾企業響應落實地方政府的中心工作不積極，工作成果達不到地方政府要求，墾地之間的矛盾在一些地方比較突出。
墾地融合發展思路
將墾地融合作為推動區域統籌發展的重要舉措。墾地融合發展是貫徹新發展理念，推動區域統籌發展，構建城鄉融合協調發展新格局的重要內容。建議省委、省政府將墾地融合發展作為貫徹落實新發展理念中“協調發展”理念的重點任務，將推動墾地“空間規劃、土地利用、產業投資、公共服務和項目建設”一體化融合發展，作為海南“十四五”期間推動區域和城鄉協調發展的具體舉措。
充分發揮屬地政府和農墾企業在墾地融合發展中的“錯位”作用。應當重點發揮好地方政府在空間規劃、產業導入、資源配置等政府行政管理職能，充分利用墾區資源優勢，發揮好墾區國有企業市場投融資主體功能，實現區域發展中政府管理職能和企業市場主體功能有機統一。
聚焦重點領域推動墾地融合發展實現鄉村振興。重點圍繞墾區社會治理、空間規劃區土地利用、公共服務與重大基礎設施、項目建設和招商方面，研究提出推進墾地融合的具體舉措，將農墾地區深度融入地方經濟社會發展，推進墾地融合一體化和區域協同發展，真正將農墾打造成為海南省熱帶特色高效農業的主力軍和推動地方經濟社會發展的新引擎。
建立和完善墾地融合發展共贏模式的建議
建議出臺《關于推動海南農墾在自貿港建設中實現高質量發展的意見》。深入學習貫徹習近平總書記“4·13”重要講話、中央12號文件和中央、省委關于農墾改革發展的相關文件精神，有效銜接省委、省政府《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》，鞏固和深化農墾改革成果，明確新時期海南農墾在自貿港建設中實現高質量發展的指導思想、基本原則、主要目標和重點任務。
改革和完善農墾“居”的管理模式。明確“居”的法定機構定位，賦予“居”鄉鎮一級政府行政管理職能，按照鄉鎮政府模式對“居”進行管理，或推廣“法定機構+市場主體”的管理模式，對區塊管理邊界相對獨立的農場“居”，按照行政區劃將其設置為獨立的法人機構，直屬市縣政府領導和管理；規范“居”的社會管理職能和公共服務事項清單，涉墾行政社會事務由市縣政府委托“居”管理。
進一步理順墾地之間的社會治理權責邊界。一是通過制定屬地區域內農墾社會職能管理工作規定，明確屬地政府和農墾企業的社會治理權責邊界，采取分類管理模式，按墾區內人口、居民、職工和承包戶分類進行社會管理。二是加強政府對墾區社會職能屬地化管理，擴大墾區公共服務納入屬地政府統籌范圍。三是墾地共同做好供水、公路養護、環衛等后續社會職能移交。四是墾地融合開展鞏固拓展脫貧攻堅成果、被占地收回、警保聯控、“兩違”存量處置和巡查防控。五是疏堵結合出臺墾區居民住房報建管理辦法，理順墾區居民建房管理，解決墾區居民合理合法的住房需求。
將墾區GDP等指標納入屬地社會經濟核算和考核體系。屬地政府和海墾控股集團按照區域統計范疇，將屬地墾區范圍內生產總值、企業投資、稅收、人口、勞動就業等指標納入地方政府統計核算范圍，建立和量化墾區經濟發展指標，為雙方融合發展提供基礎數據支撐，并將墾區社會經濟發展指標納入墾地融合發展和市縣社會經濟發展的考核體系。
提升墾區公共服務均等化水平。一是在公共服務和重大基礎設施方面，要打破墾區和非墾區的界限，在鄉村公共設施、污水處理、醫療、教育等方面，實行墾區居民點和農村統一規劃、統一建設和統一運營。二是農墾企業要主動配合屬地政府將墾區公益性基礎設施建設項目納入屬地政府規劃，通過“一事一議”方式探索劃撥、只轉不征等土地利用模式，促進各農場場部、作業區、生產隊“五網”基礎設施建設提升，改善人居環境。
建立墾地共贏的區域開發模式。一是在項目建設和招商方面，樹立共贏理念，地方政府將農墾企業作為區域內的市場主體，給予平等的產業投資、招商引資政策，實行同等優化營商環境的舉措，利用好農墾企業的市場投資功能，對符合區域產業布局的產業項目，鼓勵墾區企業將符合條件的墾區土地資源通過合法方式主動用于市縣區域內的招商、產業導入和項目建設。二是對區域內的產業項目，通過合作開發、農墾企業土地作價出資、新增建設用地自主開發等多種方式，建立共建共享的資源開發和收益共享模式。三是繼續推動墾區道路、管網、基礎民生設施等公益性資產移交劃轉給市縣管理。
實施一批墾地融合發展試點示范工程。一是與三亞市共同試點，把屬地農場土地納入三亞市整體規劃，探索墾區土地制度創新的政策組合模式，共同謀劃建設三亞神泉國家級旅游綜合服務區和南濱國家南繁綜合服務配套保障區一體化融合發展的示范樣板。二是充分發揮全域土地綜合整治等政策工具作用，探索鄉鎮與農場場部融合發展共建新型小城鎮的新模式，引導農村村民及生產隊職工居民向小城鎮聚集，助力鄉村振興。三是結合農場場部統一規劃和美麗鄉村建設，共同實施存量建設用地空間置換和增減掛鉤等制度創新，盤活農墾場隊存量資源。比如，在屯昌結合水庫移民與屬地政府共同建立南坤鎮中坤農場片區聯合開發的機制，建設特色產業小鎮。四是以屬地政府范圍內的農業公司和海墾控股集團專業產業公司為主體，共同探索農業產業園區、農產品流通、品牌營銷等墾地產業融合發展模式。如在三亞、樂東由屬地政府投資平臺與農墾企業共同組建南繁產業公司、熱帶果蔬營銷公司等，開展熱帶高效農業產業合作等。
(作者系海南省農墾投資控股集團黨委副書記、總經理)
責任編輯：成德波
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